聯合國氣候峰會
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2024-12-04
COP29氣候談判結果系列（上）：談判爭議不斷 從融資到全球盤點分歧嚴重
聯合國氣候變化大會（COP29）於十一月在阿塞拜疆巴庫舉行，結果在一片爭議聲中落幕。低碳想創坊的同事與青年代表以NGO觀察員身分，在會議現場奔走，積極參與整整兩星期的談判，儘管遇到不少限制，仍努力表達對氣候公義的訴求，包括淘汰化石燃料、提高氣候融資目標、倡議誠信、透明和符合人權標準，及重視女性在氣候行動地位。
會議在未有充分共識的情況下，確立了爭議甚大的新集體量化氣候融資目標（New Collective Quantified Goal, NCQG）；而本應跟進的COP28『轉型脫離化石燃料』承諾，意即為能源系統轉型並最終脫離化石燃料，COP29的氣候減緩項目竟未再提及；大會雖然通過了碳市場運作機制，然而相關指引的透明度、誠信度、人權標準落實的效力均成疑。凡此種種暴露了發達國家和發展中國家、產油國與非產油國間的深刻分歧，關鍵政策懸而未決，甚至出現倒退，凸顯了全球氣候治理的巨大挑戰。
低碳想創坊將會以三篇專題文章，深入討論COP29中有關氣候融資、碳市場、全球盤點、氣候減緩與適應、公義轉型，以及性別議題等範疇，並展望明年六月波恩氣候會議和十一月巴西貝倫市COP30氣候談判的前景。
發達國家只願帶頭不願負責 氣候融資目標非考慮實際需求
2009年COP15大會曾確立由發達國家向發展中國家提供每年1000億美元的氣候融資目標，後期制定NCQG是要以新目標取而代之。可是COP29談判卻持續反映了發達國家和發展中國家的深刻分歧，氣候融資的金額、來源和用途均是爭議所在。
談判一開始，發展中國家便提出每年1.3萬億美元的目標，加上COP29決議文本亦提及每年需要5.1-6.8萬億美元氣候融資才能有效推進氣候行動；但結果是發達國家只同意承諾從明年至2035年間，每年只有3000億美元的目標。儘管較2009年的1000億美元目標有所增加，但考慮到這15年間的通脹調整後，1000億美元到2035年的實際購買力已相當於2500-2800億美元，所以3000億美元的目標只可說是追近通脹升幅，並無實質增加。何況發達國家亦沒有「氣候脆弱國家」制定具體的最低資金分配金額，這些最易受氣候影響的國家包括小島、發展中國家和最不發達國家等，自然亦大為不滿。
關於融資來源，發達國家提出包括混合公共、私人及多邊發展銀行（如世界銀行、亞洲開發銀行等）融資的模式，但遭到發展中國家反對。由於目前大部分氣候融資屬於貸款，而非無償援助，發展中國家要繼續依賴貸款進行氣候項目，必將增加債務負擔，氣候危機亦會演變為債務危機。此外，私人融資往往不願承擔風險，而會將風險和責任轉嫁給氣候脆弱國家，加劇國與國之間的不平等。發達國家只需牽頭融資，而不需承擔融資責任，甚至提出比較富裕的發展中國家亦有融資責任，可見發達國家的融資責任相當薄弱。至於氣候融資的用途，只定於氣候減緩和適應，但對去年開始運作的損失與損害基金卻隻字未提，使氣候融資未能用於賠償氣候災難造成的經濟損失。
COP29對於氣候脆弱國家而言，結果尤其失望。決議文件雖有提出「巴庫—貝倫路線圖」，即是將融資金額提升至1.3萬億美元的目標，變成明年COP30的願景，但此舉缺乏明確的執行機制或時間表，難以取信。要確保全球金融系統與《巴黎氣候協議》（下稱《巴黎協議》）的目標一致，並加大融資流動性，各方還需做大量工作。以《巴黎協議》第2.1c條為例，此條旨在確保氣候融資可持續配合全球低碳排及氣候韌性的發展，如何促使包括私人機構、各國的國家財政及國家發展銀行等金融系統配合此發展的對話，亦將在COP30會議前夕進行。
全球盤點談判無進展 1.5°C目標無從問責
全球盤點（Global Stocktake, GST）是自2015年《巴黎協議》通過以來最重要的機制，用以檢視、跟踪和支援各國的減碳進展，是否能達到2030年的減碳承諾，旨在落實氣候承諾。可是，首次GST僅在去年的COP28進行，今年卻無法持續跟進COP28『轉型脫離化石燃料』的承諾，遑論下一步的行動，更需要延至明年COP30再作談判。
GST談判明顯缺乏共識，發達國家普遍不希望GST的範圍只聚焦於融資，而應廣泛包括其他氣候行動的內容，而且主張GST成果應該反映在各國的國家自主貢獻（Nationally Determined Contributions, NDCs），亦即由現在到2035年間國家作出的減碳目標承諾，最新的NDC提交時間為明年二月。而發展中國家關注點為發達國家是否願意融資，而新興發展中國家不希望在缺乏融資的情況下，強制規定GST與NDCs掛勾，理由是『超出巴黎協議的原始框架』。兩邊的分歧引致談判陷入僵局。
此外，去年COP28達成的『轉型脫離化石燃料』承諾，一直惹一眾產油國不滿，當中以沙特阿拉伯和俄羅斯為首，產油國在COP29談判中企圖淡化、甚至阻止明確針對化石燃料的任何字眼。最終，除了GST談判未能達成任何協議，連帶NDC指南和下一輪GST的程序改革，全都推遲到明年的波恩氣候會議和COP30，對全球升溫控制於1.5°C內的目標越來越不利。
COP28好不容易達成的各種共識，在COP29經歷了主要產油國的干預，加上特朗普上台後帶來全球氣候政策轉變，已深受威脅；再由於GST未能達成協議，令明年提交的下一輪NDCs增添不確定因素，種種滯後已引發了各方對兌現《巴黎協議》氣候承諾的擔憂。
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