聯合國氣候峰會
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2024-12-06
COP29氣候談判結果系列（中）：談判不提淘汰化石燃料 碳市場機制成效存疑
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碳市場機制誠信、透明度與人權標準勢成挑戰
2024年聯合國氣候變化大會（COP29）其中一項最受關注的議程，是通過了全球碳市場機制，即巴黎協議中的第6.2條和第6.4條。在碳市場機制中，賣方國家可以通過提高能源效益、開發可再生能源及植樹造林等減碳方式，並在國內和國際碳市場出售「碳信用(Carbon Credit)」，既可計算入國家的減碳目標，亦有助發展中國家集資進行減碳項目；而主要為發達國家的買方，可透過購買碳信用抵銷自身的碳排放。
巴黎協議第6.2條針對國家之間的雙邊或多邊碳交易，即國際可轉讓減緩成果（International Transferable Mitigation Outcome, ITMO），COP29對此建立了交易程序的自願標準指引，以及禁止交易國在交易後更改碳信用授權，以提高碳交易的信譽。同時建立了『雙層登記系統』，除了交易國的登記系統，亦設立國際登記處，履行追蹤碳信用的審計用途，解決各國在碳交易技術能力的差異，並為缺乏登記系統的國家提供可選服務。然而，即使建立了相關交易系統和準則，雙邊交易框架仍然呈現弱點，尤其在披露碳信用信息時，各國可能存在不一致的狀況。機制對此只強調合作，要求各方修正不一致之處，並標記出現問題的碳交易，直到相關修正獲得驗證。但對於故意欺詐行為缺乏懲罰機制，將影響碳交易的信譽。
至於針對『巴黎協議信用機制』（Paris Agreement Crediting Mechanism, PACM）（即第6.4條），COP29建立由聯合國監督機構管理的統一體系，將國際碳交易機制訂定為中央化碳市場，同時制定了PACM的碳信用授權程序、方法準則和碳移除標準。然而，此舉並未能長遠解決碳信用的品質、時限及監控問題，PACM的監督機構必須進一步釐清標準。
儘管有人認為通過碳市場機制是實現氣候目標的一項突破，但是不少學者和公民社會對於碳市場的減碳效果、誠信和透明度，以至人權標準的落實，都抱持相當懷疑的態度。預期碳市場機制在明年開始實施後，將會持續受到挑戰。環保和青年團體批評有關方面削弱碳交易的披露要求，而對於碳交易並未考慮公義轉型、性別平等和公眾參與的需求，女性團體則表示遺憾。此外，亦有國家擔憂相關碳信用並非來自新增項目，而是已有項目，可能存在欺詐行為；加上創造碳信用所引致的生態破壞與人權侵犯，將持續引發對碳交易誠信的擔憂。
事實上， 近年通過私人市場進行的自願碳交易，亦屢屢出現欺詐、誇大效果、重覆計算的問題，甚至在開發能源和植樹造林時，發生掠奪原住民土地和人權侵犯事件，引起了各界關注碳交易存在的漂綠風險和漏洞。低碳想創坊將於12月11日舉辦「COP29解碼：香港氣候融資與公義轉型之路」分享會［報名連結］，展望COP29通過碳市場機制以後的前景，並探討碳信用帶來潛在的漂綠和誠信風險問題。
氣候減緩不提淘汰化石燃料 形同虛設
減緩工作計畫（Mitigation Work Programme, MWP）於COP26成立，旨在促進各國邁向巴黎協議的2030年減碳目標。然而，今年MWP的談判中，發達國家和發展中國家的深層次矛盾持續發酵，尤其融資問題更成為了談判的心結。
發達國家及小島嶼發展中國家（Small Island Developing States）主張氣候減緩工作必須展示達成目標的雄心，並且與全球盤點（Global Stocktake, GST）談判掛勾，包括淘汰化石燃料及其相關補貼、達成三倍可再生能源和兩倍能源效益的行動計畫。相反，新興發展中國家及產油國則對於GST主導氣候減緩非常抗拒，認為在缺乏足夠財政和能力建設的情況下，強加減緩責任，是自上而下的硬性措施，亦是威脅國家制定氣候承諾的舉動。最終在缺乏共識之下，MWP只保持為對話平台，而不是推動轉型行動的機制，亦不再提及淘汰化石燃料的字眼。
儘管在淘汰化石燃料方面缺乏實質進展，甚至出現倒退，決議文本仍要求對話提高包容性和透明度，例如改善對話的地區和性別平衡，擴大發展中國家參與，建立數字平台，促進政府、金融界和其他利益相關者之間的合作，可視為動員資源的一步。然而距離2030年目標期限只剩5年，談判耗費大量時間於規程討論，加上未能縮窄分歧，大大降低MWP談判的成效。如果不作出改革，MWP有可能不再被各國重視，無法呼應巴黎協議的迫切目標。
缺乏融資陰霾下的氣候適應談判
全球適應目標（Global Goal on Adaptation, GGA）是根據《巴黎協議》第7條制定，亦是自2015年通過《巴黎協議》以來，最重要的氣候適應談判；然而談判進度一直非常緩慢，直到去年COP28才正式確立為『阿聯酋全球氣候韌性框架』。而今年COP29的談判主要涵蓋GGA和國家適應計劃（National Adaptation Plans, NAPs）兩大範圍。可是在融資談判持續緊張的情況下，進展有限，而有爭議的問題亦被推遲到明年COP30再作決定，拖慢了氣候適應工作的進度。
COP29上各方集中討論推進GGA框架，並定義氣候適應指標。談判桌的辯論主要圍繞『實施方法』（Means of Implementation, MoI ）指標，尤其是確立財務上的指標，以及引入所謂『轉型性適應』概念的問題。MoI是指實施巴黎協議所需的資源、技術和能力建設等，而『轉型性適應』則是源於聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的報告，描述氣候適應不應再停留於逐步調整，而應系統性應對氣候變化，處理長期存在的社會不平等問題。
發展中國家認為MoI指標必須追蹤財務和技術支持，然而，發達國家則不願承諾特定財務指標，而且MoI指標不應主導GGA框架，但強調需要採用『轉型性適應』的方法。許多發展中國家擔心將融資與績效或創新掛勾，反而成為獲取適應資金的障礙。最終通過將MoI指標改稱為『實施的促進因素』，涵蓋財政資源、治理水平、透明度和反腐敗等條件。不過發展中國家認為新字眼淡化了發達國家對適應融資的責任。
最後會議決定以選取和歸納方式，將全球適應指標的數量限制在100個內，允許各方根據具體情況進行調整，並強調包容性，優先考慮追踪脆弱群體和特定生態系統的指標。此外，亦通過了『巴庫適應路線圖』，將GGA作為COP未來的固定議程，有利展開氣候適應的高層對話。會議亦決定在2028年第二次GST整合GGA框架的檢討。COP29上亦討論了NAPs，但由於對NAPs的範圍、所需支援水平和實施機制的分歧，實質決策推遲到明年的COP30，並安排在明年六月在波恩會議進行中期討論。
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