Climate Blog
2024-05-31
2024年波恩氣候會議對國際氣候談判有何現實意義？
每年6月，正是聯合國《氣候變化框架公約》召開德國波恩氣候變化會議的時間。而今年的會議將於6月3至13日舉行。選擇這個月份正好是去年與今年聯合國氣候變化大會的一個中間點，恰好是跟進去年杜拜COP28談判成果，並為本年11月在阿塞拜疆首都巴庫召開的COP29談判做準備工作。去年COP28對各國自巴黎氣候協議通過以來所採取的行動進行了全球盤點（GST），同意了『轉型脫離化石燃料』，「三倍」可再生能源和「兩倍」能源效益，以及淘汰政府對化石燃料的補貼，以符合巴黎氣候協議的1.5度目標。如何落實盤點後的承諾成為了今後國際氣候談判的重點。所以，全球盤點（GST）後首次對話很自然成為波恩會議的焦點。民間社會尤其關注全球盤點的結果，對今年COP29全球氣候融資目標的制定，以及各國即將提交2025年後的國家自主貢獻（NDC）及國家適應計劃（NAP），即各國未來五年的氣候減緩和適應政策目標，帶來什麼長遠影響。
全球盤點（GST）與減排雄心實施計劃（MWP）
全球盤點（GST）是《巴黎氣候協議》下的一個重要機制，檢驗自2015年《巴黎氣候協調》通過以來各國落實協議的進度。去年COP28進行了首次全球盤點（GST），儘管各國同意了『轉型脫離化石燃料』等措詞，但 GST 的決議文本在氣候融資、適應以及損失和損害等關鍵問題上仍然未能提供有力的支持。未來的GST進程將會繼續跟進如何提升各國實施1.5度目標的路線圖，建立知識分享和良好實踐的對話，以及計劃在 2028 年檢討 GST 實施結果的阿聯酋對話。
至於即將在波恩舉行的首次GST年度對話，正好提供了分享經驗和提高能力的平台，是影響各國下一輪國家自主貢獻（NDCs）的重要機會，包括從化石燃料轉型到可再生能源及提高能源效率的政策和做法。而我們預計GST將會無可避免處理『共同但有區別的責任和各自能力』原則（CBDR-RC），觸及發達國家、新興國家和發展中國家之間長期以來如何分配各自責任的矛盾，影響到各國如何更新NDC的目標，通過什麼方法分配責任，以及更重要的是對『新集體量化氣候融資目標』（NCQG）的公平貢獻份額，哪些國家可以分配到相關資金等，成為對話的主要內容。
我們期望今次GST 年度對話充分討論NDCs應如何回應 GST的結果，特別是『轉型脫離化石燃料』，充分利用同時舉行的『增強 NDC 預備和實施能力知識共享』工作坊，交流經驗和教訓並克服挑戰。同時，我們也不應忘記在『轉型脫離化石燃料』的過程中，遵行公義轉型，不能遺忘工人、原住民和經濟脆弱群體在轉型期間的利益。我們需要保障脆弱群體的基本權利，遵守氣候公義，不讓任何人落後等原則，在轉型過程中置這些群體於核心位置。在可再生能源和低碳經濟轉型的過程中，不僅要考慮技術和經濟因素，還要重視社會和環境影響，確保所有受影響的群體都能夠參與決策並從轉型中受益。
除了GST，沙姆沙伊赫減排雄心和實施計劃（MWP）的討論也將會影響NDC的制定，也與GST有不少可以互補的地方。MWP 正好是引導技術討論的平台，帶出具體的氣候行動和決策的討論。MWP自2022年COP27開展至今，應該開始檢驗MWP 的進展和成果，以及面對的機遇和挑戰，評估MWP如何履行其『在這個關鍵的十年內緊急提升減排雄心和實施，並補足全球盤點』的使命。
以往一直備受國際氣候談判忽視的地方和城市的角色，近年才逐漸冒起，也是今年國際氣候談判的主題之一。而今年波恩MWP對話的主題也剛好落在城市體系、建築減排，以及減排相關投資的角色。城市雖然只佔全球陸地面積3%，但佔全球總碳排放七成，可見城市減排是落實各國的NDC的核心。我們期望今次對話能涵蓋解決方案，並且在關鍵減排行動上達成共識，建立符合1.5°C目標的韌性城市，並在相關技術討論集中在如何提升 GST 提出的減排策略的可操作性。就筆者所知，地方及城市政府界別（LGMA）亦會積極參與GST和MWP的談判。作為國家氣候政策的主要實施者，地方和城市政府希望凸顯其在國家為主體的國際氣候談判中獨特的地位，如何支持國家在地方層面進行GST，有效達致NDC和NAP的具體政策目標，並協調國家提升氣候政策目標。
低碳想創坊不約而同響應了GST的精神，檢視我們的城市加強氣候減緩和適應。自2018年起，每年都會發表《巴黎氣候監察—香港氣候行動》報告，跟蹤香港和其他鄰近亞洲城市在氣候減緩和適應上的表現，是否符合巴黎氣候協議的目標，而且更於2022年發表了《香港公義轉型》報告，通過氣候社區對話促進各界打開公義轉型的討論，尤其關注氣候變化對弱勢社群的影響，倡議氣候行動符合公義和共融的原則，促進弱勢社群在氣候行動上的參與。
新集體量化氣候融資目標（NCQG）
各界一方面關注各國在提交國家自主貢獻（NDC）之前的政治角力，尤其是發達國家、新興國家和發展中國家之間，對何謂公平分擔碳預算的承諾。氣候融資目標的制定， 未來的氣候融資目標和誰來分擔融資也肯定是今年波恩和COP29的談判焦點。由於上一輪每年1,000億美元氣候融資目標自2009年哥本哈根COP15制訂以來，一直延續而沒有提升，發展中國家一直呼籲發達國家必須儘早符合原有目標並提高融資目標。
制定新的集體量化氣候融資目標（NCQG）是自2021年格拉斯哥COP26上根據《巴黎氣候協議》第9條第3款開展出來的進程，到今年COP29將會成為最首要任務，目標就是在COP29上決定，滿足發展中國家對氣候行動的需求。今年的波恩會議將進行倒數第二次正式準備談判文本的會議，所以這次會議本身就相當關鍵，必須取得顯著進展。而且，NCQG的談判不只影響到氣候減緩工作的融資，亦同時影響到氣候適應和損失與損害的談判進程，所以NCQG談判亦會對其他進程相當大的影響。
目前關於NCQG的技術對話其實已經進行了超過兩年，但至今尚未達成實質性進展，難以令人接受。隨著談判進入最後階段，各國應至少在波恩會議前制定一些基本參數。NCQG必須明確主要融資目標，並制定減緩、適應和損失與損害等子目標。資金來源應該是通過多種渠道徵收，同時考慮到發展中國家持續負債的結構性不平等以及發達國家內部的不平等問題，而且不應局限於發達國家的對外發展援助（ODA）項目。各國應該集中向那些迄今為止排放獲利最多的國家籌資，考慮逐步淘汰並轉移對化石燃料的補貼，以及通過公平公正的方式對高排放部門徵收稅款等等，以彌補發達國家多年未能實現的氣候融資目標所帶來的信任赤字，及加快談判進程。
對環保組織而言，NCQG的制定除了應對減緩、適應和損失與損害的需要，也要兼顧生物多樣性和生態系統，遵守人權和原住民權利的原則，尤其是保障對性別和弱勢社群獲取資金的渠道，及以強有力的透明和問責框架為基礎。談判文本也應根據《巴黎氣候協議》第9條、第2.2條和第4.5條的規定，發達國家有義務帶頭為發展中國家提供融資。至於新興國家由於近年逐漸取代發達國家成為碳排放大國，經濟規模也快速成長，有意見認為原有的協議不應該局限資金來源於發達國家，而新興國家也應該開始承擔，我們認為發達國家、新興國家和發展中國家之間應該在融資談判上取得共識，確保融資過程不會加重發展中國家的債務負擔，也不會對歷史貢獻較低的個人和社區施加不公義的負擔。除了NCQG的總目標和子目標，UNFCCC亦專門就關於《巴黎氣候協議》第2.1c條款，有關氣候適應融資作出專門討論。但我們估計相關討論要待NCQG的討論有實質進展才可明確目標。
全球氣候適應目標（GGA）
以往氣候適應一直都不是COP的常設議程，直到去年COP28通過新的阿聯酋全球氣候韌性框架，確認了全球氣候適應目標（GGA），並且整合了氣候適應委員會、適應基金和內羅畢工作計劃。接下來，在阿聯酋框架的基礎上，波恩會議必須開始跟進為期兩年的阿聯酋-貝倫工作計劃，制定未來兩年工作的路線圖，詳細說明指標制定的標準，確保適應工作計劃的進展。除了NDC外，GST亦同時要求各國在 2025 年前提交國家適應計劃（NAPs），並在 2030 年前實施。可是，正如上面提及，包括氣候適應的氣候融資談判仍未有寸進，因此波恩會議亦要重新審視相關議程，評估最新進展、找出落差的地方並希望尋求各國加快制定相關落實方案。
至於具體的適應目標，民間社會將會持續倡議當地社區主導的氣候適應成為實現全球適應目標中的核心，並促進社區參與制定衡量相關策略和活動有效性的指標，特別是將婦女和原住民等弱勢群體納入相關治理架構，及參與氣候適應的實施過程。
總括來說，今次波恩會議的兩大焦點，即全球盤點（GST）和新集體量化氣候融資目標（NCQG）是目前應對氣候變化的重要機制，但上次COP28決議文本在關鍵問題上仍欠缺推動政策的動力。在未來的對話和實施過程中，必須更加關注各國，包括地方和城市政府在實施上的挑戰，同時確保轉型過程中是否符合公義和包容原則。2024 年將是奠定新一輪氣候融資目標（NCQG）和國家自主貢獻（NDCs）的關鍵年，對話和合作都是重要的方式，確保全球各國就巴黎氣候協議限制升溫 1.5°C 的目標得以實現。